Vu la procédure suivante :

Par un arrêt avant-dire droit du 29 novembre 2018, la cour administrative d’appel de Bordeaux, avant de statuer sur la requête de la société Difradis tendant à l’annulation du permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale délivré le 4 août 2016 par le maire de Saint-Paul-sur-Save à la société Immobilière européenne des Mousquetaires en vue de la création, après transfert et extension, d’un supermarché à l’enseigne « Intermarché » d’une surface de vente de 2 025 m² ainsi que d’un point permanent de retrait sur le territoire de la commune de Saint-Paul-sur-Save (Haute-Garonne), a sursis à statuer sur cette requête afin de transmettre au Conseil d’Etat le dossier de l’affaire, en application de l’article L. 113-1 du code de justice administrative.

Le Conseil d’Etat a émis, le 15 avril 2019, un avis contentieux n° 425854 sur les questions posées par la cour.

Par des mémoires enregistrés les 27 mai 2019 et 13 juin 2019, la société Immobilière européenne des mousquetaires et la commune de Saint-Paul-sur-Save, représentées par Me Jauffret, conclut : - au rejet de la requête ; - à titre subsidiaire, à ce que la cour enjoigne à la Commission nationale d’aménagement commercial de se prononcer sur le recours de la société Difradis dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l’arrêt et sursoie à statuer jusqu’à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la notification de l’avis favorable de la Commission nationale conformément à l’article L. 752-39 du code de commerce pour lui permettre d’obtenir un permis de régularisation ; - à la mise à la charge de la société Difradis d’une somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. La commission départementale d’aménagement commercial de la Haute-Garonne a émis, le 3 mars 2016, un avis favorable sur la demande d’autorisation d’exploitation commerciale présentée par la société Immobilière européenne des Mousquetaires en vue de la création, après transfert et extension, d’un supermarché à l’enseigne « Intermarché » d’une surface de vente de 2 025 m² ainsi que d’un point permanent de retrait sur le territoire de la commune de Saint-Paul-sur-Save. La Commission nationale d’aménagement commercial, saisie de trois recours par les sociétés Difradis, Grenadine et Lidl, exploitantes de supermarchés sur des communes voisines, a décidé dans sa séance du 7 juillet 2016 de rejeter ces recours comme irrecevables en l’absence d’intérêt à agir, au motif que ces sociétés n’étaient pas situées dans la zone de chalandise définie pour le projet. Par un arrêté du 4 août 2016, le maire de Saint-Paul sur-Save a délivré le permis de construire correspondant au projet, pour une surface de plancher créée de 3 676 mètres carrés, sur une parcelle cadastrée section B n° 510. La société Difradis, exploitante d’un supermarché à l’enseigne « Carrefour Market » sur la commune de Mondonville, demande l’annulation du permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale du 4 août 2016. Par un arrêt avant-dire droit du 29 novembre 2018, la cour administrative d’appel de Bordeaux a, sur le fondement de l’article L. 113-1 du code de justice administrative, sursis à statuer et transmis au Conseil d’Etat le dossier de la requête pour avis sur plusieurs questions de droit. Le Conseil d’Etat a émis, le 15 avril 2019, un avis contentieux n° 425854 sur les questions posées par la cour.

Sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision de la Commission nationale d’aménagement commercial du 7 juillet 2016 :

2. Dans sa rédaction issue de l’article 52 de la loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, le I de l’article L. 752-17 du code de commerce dispose : « Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. / La Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du présent code, qui se substitue à celui de la commission départementale. En l'absence d'avis exprès de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial est réputé confirmé. / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées au premier alinéa du présent I est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire. Le maire de la commune d'implantation du projet et le représentant de l'Etat dans le département ne sont pas tenus d'exercer ce recours préalable ».

3. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 18 juin 2014 de laquelle elles sont issues, que le législateur a entendu que, pour tout projet simultanément soumis à autorisation d’exploitation commerciale et à permis de construire, toute contestation touchant à la régularité ou au bien-fondé d’une autorisation d’exploitation commerciale ne puisse désormais être soulevée que dans le cadre du recours introduit, le cas échéant, contre le permis de construire finalement délivré, en tant qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale.

4. Par suite, tout acte pris par la Commission nationale d’aménagement commercial sur un recours introduit devant elle contre un avis favorable délivré par une commission départementale d’aménagement commercial, qu’il soit exprès ou tacite et qu’il ait ou non la nature d’un avis, revêt le caractère d’un acte préparatoire, insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Il en va notamment ainsi des actes par lesquels la Commission nationale rejette, que ce soit ou non à bon droit, le recours comme irrecevable. En conséquence, ainsi que la cour le relève dans un arrêt du même jour n°16BX03277, les conclusions de la société Difradis, renouvelées dans la présente requête, demandant l’annulation de « la décision du 7 juillet 2016 » par laquelle la Commission nationale d’aménagement commercial a rejeté son recours sont irrecevables.

Sur les conclusions tendant à l’annulation du permis de construire délivré le 4 août 2016 :

En ce qui concerne les fins de non-recevoir :




5. Aux termes de l’article R. 752-30 du code de commerce : « Le délai de recours contre une décision ou un avis de la commission départementale est d'un mois. Il court : (…) / 3° Pour toute autre personne mentionnée à l'article L. 752-17, à compter de la plus tardive des mesures de publicité prévues aux troisième et cinquième alinéas de l'article R. 752-19. / Le respect du délai de recours est apprécié à la date d'envoi du recours ». Aux termes de l’article R. 752-31 du même code : « Le recours est présenté au président de la Commission nationale d'aménagement commercial par tout moyen sécurisé ou, lorsqu'il est présenté par le préfet, par la voie administrative ordinaire. / A peine d'irrecevabilité, le recours est motivé et accompagné de la justification de la qualité et de l'intérêt donnant pour agir de chaque requérant. / (…) ». Aux termes de l’article R. 752-32 de ce code : « A peine d'irrecevabilité de son recours, dans les cinq jours suivant sa présentation à la commission nationale, le requérant, s'il est distinct du demandeur de l'autorisation d'exploitation commerciale, communique son recours à ce dernier soit par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, soit par tout moyen sécurisé (…) ».




6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la commission départementale d’aménagement commercial de la Haute-Garonne a émis son avis le 3 mars 2016 et qu’il a fait l’objet d’une publicité le 24 mars 2016. Il ressort des pièces du dossier ainsi que des termes de la décision de rejet de la Commission nationale d’aménagement commercial, qui font foi jusqu’à preuve du contraire, laquelle n’est pas apportée en l’espèce, que la société Difradis a introduit son recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial le 21 avril 2016, avant l’expiration du délai de recours mentionné à l’article R. 752-30 du code de commerce. En deuxième lieu, le recours préalable présenté par la société Difradis était suffisamment motivé et respectait les exigences de l’article R. 752-31 du code de commerce. Enfin, ce recours a été notifié à la société Immobilière Européenne des Mousquetaires le 22 avril 2016. Les fins de non-recevoir tirées de la méconnaissance des articles R. 752-30, R. 752-31 et R. 752-32 du code de commerce doivent donc être rejetées.




7. Aux termes de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial (…). A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du même code est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire ». Aux termes de l’article L. 752-17 du code de commerce : « I. Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial (…) ». Aux termes de l’article R. 752-3 du même code : « Pour l'application du présent titre, constitue la zone de chalandise d'un équipement faisant l'objet d'une demande d'autorisation d'exploitation commerciale l'aire géographique au sein de laquelle cet équipement exerce une attraction sur la clientèle. Elle est délimitée en tenant compte notamment de la nature et de la taille de l'équipement envisagé, des temps de déplacement nécessaires pour y accéder, de la présence d'éventuelles barrières géographiques ou psychologiques et de la localisation et du pouvoir d'attraction des équipements commerciaux existants ».




8. Pour l’application de l’article L. 752-17 du code de commerce, tout professionnel dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise d’un projet, est susceptible d’être affectée par celui-ci, a intérêt à former un recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial contre l’autorisation donnée à ce projet par la commission départementale puis, en cas d’autorisation à nouveau donnée par la commission nationale, un recours contentieux. S’il en va ainsi lorsque le professionnel requérant est implanté dans la zone de chalandise du projet, un tel intérêt peut également résulter de ce que, alors même que le professionnel requérant n’est pas implanté dans la zone de chalandise du projet, ce dernier est susceptible, en raison du chevauchement de sa zone de chalandise et de celle de l’activité commerciale du requérant, d’avoir sur cette activité une incidence significative.




9. Il ressort des pièces du dossier que le projet de la société immobilière européenne des Mousquetaires consiste en la création, par transfert et extension, d’un commerce à l’enseigne « Intermarché » de 2 025 m² de surface de vente ainsi que d’un point permanent de retrait par la clientèle d’achats au détail commandés par voie télématique d’une emprise au sol de 38 m² et de deux pistes de ravitaillement. La société pétitionnaire a circonscrit la zone de chalandise aux consommateurs dont le temps d'accès en voiture maximal est de 22 minutes, mais l’a cependant limitée à l’est afin de tenir compte des équipements commerciaux existants, en particulier des pôles commerciaux de Blagnac, de Cornebarrieu ou de Toulouse - Purpan situés à une vingtaine de kilomètres de la parcelle d’assiette du projet. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le magasin à l’enseigne « Carrefour Market » exploité par la société Difradis sur le territoire de la commune de Mondonville, d’une surface de 1 800 m², est situé à 6,1 kilomètres soit 7 minutes de trajet en voiture de l’établissement projeté par la route nationale 224 qui structure la zone de chalandise. En outre, les deux lignes de bus n° 69 et 73 desservant le futur établissement passent dans la commune de Mondonville. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier et notamment des études géomarketing produites par la société Difradis, qu’un nombre significatif des porteurs de cartes de fidélité actifs résidaient, tant en 2016 qu’en 2018, au-delà de la zone de chalandise définie par le porteur de projet et notamment à l’est de la commune de Saint-Paul-Sur-Save, mais également que des clients réguliers viennent de l’ouest en dépit de l’attraction des pôles commerciaux toulousains. Par suite, la société Difradis est susceptible, en raison du chevauchement de sa zone de chalandise et de celle de l’activité commerciale du projet autorisé, de connaître sur son activité une incidence significative.




10. Il résulte de ce qui a été dit aux points 7 à 9 que la société Difradis dispose d’un intérêt lui donnant qualité pour demander au juge administratif l’annulation pour excès de pouvoir du permis de construire en tant qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale. Par suite, la fin de non-recevoir opposée sur ce point doit être rejetée.




En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du 4 août 2016 :




11. D’une part, aux termes de l’article R. 752-34 du code de commerce : « (…) Quinze jours au moins avant la réunion de la commission nationale, les parties sont convoquées à la réunion et informées que la commission nationale ne tiendra pas compte des pièces qui seraient produites moins de dix jours avant la réunion, à l'exception des pièces émanant des autorités publiques ». Aux termes de l’article R. 752-36 du même code : « La commission nationale peut recevoir des contributions écrites. / La commission nationale entend toute personne qui en fait la demande écrite au secrétariat, en justifiant les motifs de son audition, au moins cinq jours avant la réunion. / Sont dispensés de justifier les motifs de leur audition : l'auteur du recours devant la commission nationale (…) ».




12. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.




13. Il ressort des pièces du dossier que la société Difradis a introduit un recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial le 21 avril 2016. Il n’est pas contesté qu’en méconnaissance des dispositions de l’article R. 752-34 du code de commerce, la société Difradis n’a pas été convoquée à la séance du 7 juillet 2016 au cours de laquelle la décision qu’elle critique a été prise, alors pourtant que par un courrier du 13 mai 2016 le secrétariat de la Commission nationale d’aménagement commercial lui avait indiqué qu’elle serait informée de la date à laquelle la CNAC examinerait son recours. Il s’ensuit qu’elle n’a pas été mise en mesure de connaître la date avant laquelle il lui appartenait, selon les dispositions de l’article R. 752-36 du code de commerce, de demander son audition. La société requérante fait valoir, sans être démentie sur ce point par la commission nationale, qu’elle a ainsi été empêchée de répondre aux objections des membres de cette commission, et notamment de débattre de la pertinence de la délimitation de la zone de chalandise, telle qu’opérée par la société pétitionnaire, et de la recevabilité de son recours.




14. D’autre part, il résulte de ce qui a été dit aux points 7 à 9 que la société Difradis était recevable à présenter un recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial. Or, les deux autres recours présentés par les sociétés Grenadine et Lidl devant la Commission nationale d’aménagement commercial tendant à l’annulation de l’avis de la commission départementale d’aménagement commercial du 3 mars 2016 ont également été jugés irrecevables par décision du 7 juillet 2016. Par suite, si l’obligation de saisir préalablement la Commission nationale d'aménagement commercial avant toute introduction d'un recours contentieux ne constitue pas une garantie pour les personnes intéressées, l’absence d’examen par la Commission nationale d’aménagement commercial a pu avoir une incidence sur le sens de la décision accordant le permis de construire du 4 août 2016.




15. Il résulte de ce qui précède que la procédure devant la Commission nationale d’aménagement commercial est irrégulière, ce qui entache d’illégalité le permis de construire délivré par le maire de Saint-Paul-sur-Save en tant qu’il tient lieu d’autorisation d’exploitation commerciale.




16. Aux termes de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme : « Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé ».




17. Aux termes de l’article L. 752-17 du code de commerce : « (…) La Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du présent code, qui se substitue à celui de la commission départementale (…) ».




18. Si la société Difradis soutient que les critères de l’article L. 752-6 du code de commerce n’ont pas été respectés, il résulte de ces dispositions combinées avec celles de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme que l’avis par lequel la CNAC doit se prononcer sur le bien-fondé du projet, qui conditionne la légalité du permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, se substituera à l’avis de la CDAC. Dans ces conditions, les moyens tirés de la méconnaissance de l’article L. 752-6 du code de commerce doivent être regardés en l’état comme inopérants, sans que cela fasse obstacle à ce que la société requérante puisse ultérieurement invoquer de tels moyens pour contester l’éventuel permis de construire  modificatif qui serait accordé après l’avis de la CNAC.




19. Par suite, il y a lieu de surseoir à statuer et d’impartir à la Commission nationale d’aménagement commercial un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt aux fins de procéder à un nouvel examen du recours de la société Difradis, et au maire de Saint-Paul-sur-Save un délai de deux mois pour tirer les conséquences de son avis.









DECIDE :





Article 1er : Il est sursis à statuer sur la légalité de l’arrêté du maire de Saint-Paul-sur-Save du 4 août 2016 jusqu’à l’expiration d’un délai de 6 mois à compter de la notification du présent arrêt pour permettre d’une part à la Commission nationale d’aménagement commercial de procéder, dans un délai de quatre mois, à l’examen du recours présenté par la société Difradis et d’autre part au maire de Saint-Paul-sur-Save de prendre, dans un délai de deux mois, un nouvel arrêté au vu de cet avis.






Article 2 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n’est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu’en fin d’instance.