Permis de construire - centrale photovoltaïque - suffisance de l’étude d’impact - effets des compléments soumis à l’enquête
Par Administrateur le jeudi 12 octobre 2017, 15:04 - URBANISME - Lien permanent
Une étude d’impact réalisée dans la cadre d’un projet d’implantation d’une centrale photovoltaïque doit être regardée comme présentant un caractère suffisant dès lors qu’elle identifie un site caractéristique d’une zone humide et qu’en réponse à des observations sur la délimitation de cette zone par l’autorité environnementale, le pétitionnaire produit une étude complémentaire, jointe au dossier d’enquête publique à l’initiative du commissaire enquêteur, expliquant les raisons pour lesquelles d’autres parties du terrain d’assiette du projet ne peuvent être répertoriées comme zone humide, laquelle ne peut être caractérisée, lorsque de la végétation y existe, que par la présence simultanée de sols habituellement inondés ou gorgés d’eau et, pendant au moins une partie de l’année, de plantes hygrophiles (1).
(1) CE 22 février 2017 n° 386325 publié aux Tables du Recueil Lebon
15BX00878 – 1ère chambre – 12 octobre 2017 - SOCIETE PHOTOSOL
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L’Association pour la sauvegarde de la Gartempe, M. et Mme J==, la Fédération départementale des syndicats d’exploitants agricoles de la Haute-Vienne, l’Union des jeunes agriculteurs de la Haute-Vienne et la Fédération départementale ovine de la Haute-Vienne ont demandé au tribunal administratif de Limoges d’annuler l’arrêté du 5 mars 2012 par lequel le préfet de la Haute-Vienne a accordé un permis de construire à la société Photosol en vue de la construction d’un parc photovoltaïque au lieu-dit « La Grange des Selles » situé sur le territoire de la commune de Bellac (87300).
Par un jugement n° 1200692, 1201181 et 1201267 du 8 janvier 2015, le tribunal administratif de Limoges a d’une part, annulé l’arrêté du 5 mars 2012 sur la seule demande de l’Association pour la sauvegarde de la Gartempe et d’autre part, rejeté le surplus des conclusions des parties.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 6 mars 2015, le 9 février 2016, le 11 avril 2017 et le 9 mai 2017, la société Photosol, représentée par le cabinet CMS Bureau Francis Lefebvre, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Limoges du 8 janvier 2015 en tant qu’il a fait droit à la demande de l’Association pour la sauvegarde de la Gartempe ;
2°) de rejeter la demande de l’Association pour la sauvegarde de la Gartempe ;
3°) de condamner l’Association pour la Sauvegarde de la Gartempe au paiement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative et des entiers dépens. ……………………………………………………………………………………………………...
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêté en date du 5 mars 2012, le préfet de la Haute-Vienne a délivré à la société Photosol un permis de construire pour la réalisation d’un parc photovoltaïque d’une emprise de 16 hectares au lieu-dit « La Grange des Selles » sur le territoire de la commune de Bellac. Saisi de plusieurs recours dirigés contre ce permis de construire, le tribunal administratif de Limoges a, par jugement n° 1200692, 1201181 et 1201267 du 8 janvier 2015, rejeté comme irrecevables les demandes enregistrées sous les n° 1201181 et 1201267 et annulé le permis de construire en retenant le moyen soulevé par l’Association pour la sauvegarde de la Gartempe tiré de l’insuffisance de l’étude d’impact. La société Photosol relève appel de ce jugement.
Sur la légalité du permis de construire :
2. Aux termes des dispositions de l’article R. 421-1 du code de l’urbanisme dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : « Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-1 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; (…) » Aux termes de l’article R. 421-2 du même code : « Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu'ils sont implantés dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité ou dans un site classé : c) Les éoliennes terrestres dont la hauteur du mât et de la nacelle au-dessus du sol est inférieure à douze mètres ainsi que les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol dont la puissance crête est inférieure à trois kilowatts et dont la hauteur maximum au-dessus du sol ne peut pas dépasser un mètre quatre-vingt ; (…) » Aux termes de l’article R. 122-8 du code de l’environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date de dépôt de la demande de permis de construire : « Ne sont pas soumis à la procédure de l'étude d'impact, sous réserve des dispositions de l'article R. 122-9, les aménagements, ouvrages et travaux dont le coût total est inférieur à 1 900 000 euros. En cas de réalisation fractionnée, le montant à retenir est celui du programme général de travaux. II.-Toutefois, la procédure de l'étude d'impact est applicable quel que soit le coût de leur réalisation, aux aménagements, ouvrages et travaux définis ci-après : ….16° Travaux d'installation d'ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol dont la puissance crête est supérieure à deux cent cinquante kilowatts ; (…) » Aux termes de l’article R. 122-14 du code de l’environnement dans sa rédaction alors en vigueur : « Pour les aménagements ou ouvrages soumis à autorisation ou à approbation d'une autorité administrative, le pétitionnaire doit, sauf dans le cas où une procédure particulière met cette étude à la charge d'une personne publique, compléter le dossier de sa demande par l'étude d'impact ou par la notice prévue à l'article R. 122-9 lorsqu'il ressort des dispositions de la présente section que ce document est exigé. Lorsqu'un aménagement ou ouvrage assujetti à l'étude d'impact ou à la notice donne successivement lieu à plusieurs décisions d'autorisation ou d'approbation, un exemplaire de l'étude d'impact ou de la notice doit être joint à chacun des dossiers de demande concernant l'opération. L'étude d'impact et l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement ou la notice sont, lorsqu'il y a lieu à enquête publique, compris dans le dossier d'enquête.(…)» Il ressort des pièces du dossier que le projet de centrale photovoltaïque de la société Photosol s’étend sur une emprise totale de 16 hectares dont 6,7 hectares sont dédiés aux modules, alors que les bâtiments techniques occuperont 263 m² et la voirie 18 250 m². La puissance crête du projet est de 9,4 mégawatts. Le projet est donc soumis à étude d’impact en application des dispositions précitées.
3. Aux termes de l’article R. 122-3 du code de l’environnement dans sa rédaction alors applicable : « I. - Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. / II. - L'étude d'impact présente successivement : / 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; / 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; (…) / 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ; / 5° Une analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l'environnement mentionnant les difficultés éventuelles de nature technique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation ; (…) »
4. Aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’environnement : « I. - Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : / 1° La prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides ; on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire ; la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année ; / (…) ». Il ressort de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 dont elles sont issues, qu’une zone humide ne peut être caractérisée, lorsque de la végétation y existe, que par la présence simultanée de sols habituellement inondés ou gorgés d’eau et, pendant au moins une partie de l’année, de plantes hygrophiles.
5. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.
6. Pour faire droit au moyen tiré de l’insuffisance de l’étude d’impact, les premiers juges ont relevé que « l’étude de l’aire d’implantation et des impacts du projet sur les zones humides était insuffisante » en se fondant notamment sur l’avis de l’autorité environnementale émis le 4 octobre 2011 selon lequel « l’impact du projet sur les zones humides n’est pas évalué sur l’intégralité des terrains relevant de cette typologie. » L’étude d’impact produite par le pétitionnaire identifie une zone humide à l’est du site dans laquelle croît une espèce floristique déterminante, la laîche à bec. L’étude d’impact précise que cette zone humide est susceptible d’offrir un habitat naturel de qualité aux invertébrés et qu’elle sera conservée en l’état et qu’un périmètre de protection sera délimité afin d’empêcher tout passage de véhicules ou de personnes. L’étude d’impact répertorie également une autre zone composée de prairies méso-hygrophiles pâturées sur sols siliceux, et elle précise que dans les creux de terrain, sur des sols para tourbeux humides se développent des éléments de prairie à jonc acutiflore. Si au vu de ces éléments, l’autorité environnementale a pu considérer que la surface de la zone humide avait été sous-estimée, le pétitionnaire se prévaut également du complément à l’étude d’impact produit, et qui a été joint au dossier d’enquête publique, dans lequel il est précisé que si les habitats relevés sur ce site peuvent présenter potentiellement les caractéristiques d’une zone humide, compte tenu de la faible occurrence, de la petite taille et de la dissémination de ces éléments de prairie à jonc acutiflore, cette zone ne peut être considérée comme une zone humide. La production par l’Association pour la sauvegarde de la Gartempe de photographies des terrains en cause partiellement recouverts d’eau après une période de pluie au cours de l’hiver 2012-2013 ne permet pas à elle seule de considérer que les sols seraient habituellement inondés ou gorgés d’eau au sens des dispositions précitées. Ainsi, en l’absence d’éléments permettant de démontrer l’existence d’une zone plus étendue que celle définie dans l’étude d’impact, le moyen tiré de l’insuffisance de cette étude ne peut qu’être écarté. C’est donc à tort que le tribunal a retenu le moyen tiré de l’insuffisance de cette étude.
7. Il appartient à la cour, saisie par l’effet dévolutif de l’appel, de statuer sur les autres moyens présentés par l’Association pour la sauvegarde de la Gartempe devant le tribunal.
8. En premier lieu, aucune disposition législative ou réglementaire n’impose au préfet délivrant une autorisation d’urbanisme sous réserve du respect de prescriptions particulières issues d’avis recueillis lors de l’instruction de reprendre intégralement le contenu de ces avis dans les motifs de son arrêté. Par suite, l’Association pour la sauvegarde de la Gartempe n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté délivrant le permis de construire serait illégal en ce que son article 2 se borne à prescrire au pétitionnaire de se conformer aux prescriptions figurant dans les avis joints à l’arrêté, ni à soutenir que l’arrêté serait insuffisamment motivé sur ce point.
9. En deuxième lieu, dès lors que les autorités saisies pour émettre un avis n’ont pas l’obligation d’émettre des prescriptions, la circonstance que l’autorité environnementale n’ait pas émis de prescriptions est sans influence sur la légalité de l’arrêté attaqué. De même, si la direction régionale des affaires culturelles a émis un avis défavorable au projet, un tel avis ne lie pas l’administration. Contrairement à ce que soutient l’Association pour la sauvegarde de la Gartempe, les avis émis par le service départemental d’incendie et de secours et par la direction régionale des affaires culturelles contiennent des prescriptions suffisamment précises au regard des dispositions des articles R. 111-2 et R. 111-21 du code de l’urbanisme. Enfin, si l’Association pour la sauvegarde de la Gartempe se prévaut de l’avis de l’autorité environnementale émis le 4 octobre 2011 et des insuffisances de l’étude d’impact sur la délimitation des zones humides, le pétitionnaire a produit un complément à l’étude d’impact, joint au dossier d’enquête publique, précisant les raisons pour lesquelles il estimait qu’il n’était pas nécessaire d’identifier une nouvelle zone humide et le préfet n’était pas tenu de se conformer à l’avis de l’autorité environnementale.
10. En troisième lieu, aux termes de l’avant-dernier alinéa de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date du refus de permis de construire en litige : « (…) Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs peuvent être autorisées dans les zones naturelles, agricoles ou forestières dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ». L’article R. 123-7 de ce code, dans sa rédaction applicable à la même date, précise que : « Les zones agricoles sont dites " zones A ". (…) / En zone A peuvent seules être autorisées : / - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ; / - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (…) ».
11. Les dispositions de l’avant-dernier alinéa de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche dont elles sont issues, ont pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.
12. L’Association pour la sauvegarde de la Gartempe fait valoir que les parcelles d’implantation des installations photovoltaïques font l’objet d’un usage agricole et que le projet autorisé est incompatible avec leur utilisation agricole et pastorale. Le projet de centrale photovoltaïque se situe sur des prairies d’élevage de deux exploitations distinctes dont les propriétaires sont éleveurs de bovins, de chevaux et de caprins. Si le projet de la société Photosol prévoit le maintien d’une activité agricole pastorale sur le site, qui portera sur un troupeau d’ovins sur 20 hectares, les dispositions précitées de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme n’imposent pas le maintien d’une activité agricole identique à celle existant avant la mise en œuvre du projet et il ne ressort pas des pièces produites au dossier que l’activité pastorale envisagée serait incompatible avec l’implantation d’une centrale photovoltaïque. La nature des sols – surface en herbe – ne sera pas modifiée, l’élevage d’ovins est répandu en Haute-Vienne et le troupeau envisagé comportera environ 150 têtes. Ainsi, le projet de la société Photosol permet le maintien d’une activité agricole significative et le préfet n’a pas commis d’erreur de droit en délivrant le permis de construire attaqué.
13. En quatrième lieu, aux termes de l’article A 2 du règlement du plan local d’urbanisme applicable à la zone A de la commune de Bellac : « Sont admises les occupations et utilisations du sol suivantes sous conditions : (…) - Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif (...) » L’arrêté litigieux autorise la construction d'installations destinées à la production d'électricité à partir de l'énergie solaire d'une capacité totale de 9,4 MWc destinées à être raccordées au réseau public de distribution d'électricité. Ainsi, ces ouvrages doivent être regardés comme des constructions et installations d’intérêt collectif au sens des dispositions précitées de l'article A 2 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Bellac.
14. En cinquième lieu, en se bornant à soutenir que la délivrance du permis aurait dû faire l’objet d’une réflexion globale, menée à l’échelle du territoire et en concertation avec les parties prenantes afin de déterminer les meilleurs emplacements possibles, l’Association pour la sauvegarde de la Gartempe, qui n’invoque sur ce point aucunes dispositions législatives ou réglementaires, n’assortit pas ce moyen de précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien fondé, alors au demeurant que le projet a été soumis à une enquête publique qui s’est déroulée du 14 novembre 2011 au 14 décembre 2011.
15. L’Association pour la sauvegarde de la Gartempe soutient en sixième lieu que l’étude d’impact est insuffisante en ce qu’elle ne présente pas la description des mesures préventives que le pétitionnaire entend appliquer à l’ensemble des éléments de son installation, comme l’exige l’article R. 563-3 du code de l’environnement. Cependant, et d’une part, l’étude d’impact relève que les risques relatifs aux séismes et aux mouvements de terrain sont faibles pour ce secteur et qu’au regard de l’installation d’une centrale photovoltaïque, aucun enjeu particulier n’a été relevé. D’autre part, les dispositions de l’arrêté du 22 octobre 2010 prises pour l’application de l’article R. 563-3 du code de l’environnement n’imposent des règles de construction particulières qu’aux bâtiments nouveaux de catégorie d’importance III et IV, et non aux bâtiments de catégorie I, définie comme « les bâtiments dans lesquels est exclue toute activité humaine nécessitant un séjour de longue durée et non visés par les autres catégories du présent article », catégorie à laquelle appartient l’installation projetée. Par suite, ce moyen ne peut qu’être écarté.
16. En septième lieu, l’Association pour la sauvegarde de la Gartempe relève également des insuffisances de l’étude d’impact sur les champs électriques et magnétiques et sur la compatibilité du projet avec la présence d’habitations à proximité. Toutefois, l’étude d’impact contient une conclusion relative aux risques liés aux champs électromagnétiques pour les personnes, indiquant que « les risques pour les personnes amenées à intervenir sur le site et pour les riverains sont nuls car les valeurs d’émission sont toujours très inférieures aux valeurs limites d’exposition. » De même, si l’association prétend ensuite que l’étude d’impact n’aurait procédé à aucune analyse sur l’impact des installations photovoltaïques sur la commodité du voisinage, ainsi que sur la santé et le cadre de vie, l’étude d’impact comporte des développements relatifs à ces problématiques (pages 109 à 111,120 à 123 ) ainsi qu’à l’insertion paysagère du projet (page 124). Contrairement à ce que soutient la requérante, l’étude d’impact évoque également la présence éventuelle de chiroptères. Enfin, et d’une part, pour les motifs exposés au point 6, l’étude d’impact complétée par l’étude complémentaire consécutive à l’avis rendu par l’autorité environnementale comportait des éléments suffisants sur l’étendue des zones humides. D’autre part, l’impact de la réalisation de voiries internes sur les zones humides a été évalué dans un tableau figurant à la page 153 de l’étude d’impact. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de l’étude d’impact ne peut qu’être écarté.
17. L’Association pour la sauvegarde de la Gartempe soutient en dernier lieu que le permis de construire aurait méconnu les dispositions de l’article A11 du plan local d’urbanisme, selon lesquelles : « Les clôtures en limite de propriété devront être constituées par des grillages d’une hauteur maximale de 1.2m par rapport au point le plus bas au pied de la clôture, ou par une simple haie vive d’essences locales. » Il ressort des pièces du dossier de demande de permis de construire que les clôtures prévues dans le cadre du projet ne seront pas installées en limite de propriété, mais en retrait. Par suite, le moyen ne peut qu’être écarté comme inopérant.
18. Il résulte de tout ce qui précède que la société Photosol est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a annulé l’arrêté du 5 mars 2012 par lequel le préfet de la Haute-Vienne lui a accordé un permis de construire en vue de la construction d’un parc photovoltaïque au lieu-dit « La Grange des Selles » situé sur le territoire de la commune de Bellac (87300).
Sur les conclusions au titre des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative :
20. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la société Photosol sur le fondement de ces dispositions.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Limoges n° 1200692, 1201181 et 1201267 du 8 janvier 2015 est annulé en tant qu’il a, par son article 2, annulé l’arrêté du 5 mars 2012.
Article 2 : La demande présentée par l’Association pour la sauvegarde de la Gartempe est rejetée.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Photosol est rejeté.