Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le comité de défense des riverains de l'Adour de Lahonce et M. B== G==, ont demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler l’arrêté du 18 octobre 2007 par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a approuvé le plan de prévention des risques d’inondation applicable sur le territoire de la commune de Lahonce.

Par un jugement n° 0702533 du 17 décembre 2009, le tribunal administratif de Pau a, d’une part, admis l’intervention de M. et Mme L==, d’autre part, ordonné une expertise en vue de déterminer le degré de solidité des digues protégeant les Barthes et l’île de Lahonce ainsi que la probabilité que ces ouvrages cèdent en cas de crue centennale ou de crue historique.

Par jugement n° 0702533 du 16 décembre 2010, le tribunal administratif de Pau a désigné un nouvel expert.

Par jugement n° 0702533 du 18 juin 2013, le tribunal administratif de Pau a annulé l’arrêté du 18 octobre 2007 en tant qu’il classe la partie des parcelles cadastrées AC121 et AC122 située au-dessus de la cote 3,20 m NGF en zone orange du plan de prévention des risques d’inondation applicable sur le territoire de la commune de Lahonce, rejeté le surplus des conclusions des demandeurs et mis les frais d’expertise à la charge de l’Etat à hauteur de 38 378,63 euros et de M. et Mme L== à hauteur de 657,80 euros.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 16 août 2013 et le 9 décembre 2014 le ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 18 juin 2013 ;

2°) de rejeter la demande présentée par le comité de défense des riverains de l'Adour de Lahonce et M. B== G== devant le tribunal administratif de Pau.

Considérant ce qui suit :

1. Le plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Lahonce, dont l'élaboration avait été prescrite le 19 octobre 1998, a été adopté par un arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques le 18 octobre 2007. Le tribunal administratif de Pau, par jugements avant-dire droit des 17 décembre 2009 et 16 décembre 2010, après avoir admis l'intervention de M. et Mme L== à l'instance introduite notamment par le comité de défense des riverains de l'Adour de Lahonce tendant à l'annulation de cet arrêté, a diligenté une expertise en vue de déterminer le degré de solidité des digues protégeant les Barthes et l’île de Lahonce ainsi que la probabilité que ces ouvrages cèdent en cas de crue centennale ou de crue historique. Par jugement du 18 juin 2013, il a annulé le plan de prévention des risques d'inondation seulement en tant qu’il classe la partie des parcelles cadastrées AC121 et AC122 située au-dessus de la cote 3,20 m par rapport aux repères du nivellement général de la France (NGF) en zone orange et a mis les frais de l'expertise à la charge de M. et Mme L== à hauteur des levés topographiques réalisés au cours de l'expertise et à la charge de l'Etat pour le surplus. Le ministre de l'écologie, du développement durable et de l’énergie relève appel de ce jugement dans cette mesure. Par voie d'appel incident, le comité de défense des riverains de l'Adour de Lahonce et M. et Mme L== relèvent également appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de leurs conclusions.

Sur l’intervention de la SARL Aquipierre :

2. Par ordonnance du 23 octobre 2014, la clôture de l’instruction de la requête présentée par le ministre de l’écologie, de l’énergie et du développement durable a été fixée au 13 janvier 2015. Par suite, l’intervention de la société Aquipierre, formée le 18 septembre 2015, est tardive et ne peut dès lors être admise.

Sur les conclusions d'appel principal :

En ce qui concerne la légalité du classement en zone orange de la partie des parcelles cadastrées AC121 et AC122 située au-dessus de la cote 3.20 m NGF :

3. Aux termes de l'article 2.3 du règlement du plan de prévention du risque inondation de la commune de Lahonce relatif aux dispositions applicables à la zone orange «La zone orange est une zone estimée exposée à un risque d'inondation moyen caractérisé par une hauteur d'eau inférieure à 1 m et par une vitesse d'écoulement inférieure à 1 m/s, la hauteur d'eau étant supérieure à 0,5 m ou la vitesse supérieure à 0,5 m/s. Une accessibilité dangereuse du site durant la crue peut également justifier son classement en zone orange. (..) ». En application de ces dispositions, plus précises que celles mentionnées à l'article 1.5 qui présentent la caractérisation du zonage réglementaire orange en faisant seulement état des critères d'inondabilité du terrain, les auteurs du plan de prévention du risque inondation ont la faculté de classer en zone orange un terrain en raison de la dangerosité de son accès pendant la crue en dépit de l'absence d'exposition à un risque direct d'inondation. Il en résulte qu’en classant une partie des parcelles cadastrées AC 121 et AC 122 en zone orange au motif que leur accessibilité est dangereuse durant la crue de l’Adour, le préfet des Pyrénées-Atlantiques n’a pas commis d’erreur de droit. Par suite, c'est à tort que le tribunal a retenu ce moyen pour annuler le plan de prévention du risque inondation de la commune de Lahonce en tant qu'il concerne la partie des parcelles cadastrées section AC n° 121 et n° 122 appartenant à M. et Mme L== située au dessus de la cote 3,20 m NGF.

4. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par le comité de défense des riverains de l'Adour de Lahonce et M. et Mme L== devant le tribunal administratif et devant la cour à l'appui de leur demande d'annulation du classement en zone orange des parcelles n° AC 121 et AC 122 appartenant à ces derniers.

5. En premier lieu, ainsi qu'il vient d'être énoncé au point 2, les dispositions du règlement du plan de prévention du risque inondation de la commune de Lahonce permettent de classer en zone orange des terrains dont les conditions d'accès pendant la crue en exposeraient les occupants à un danger, alors même qu'ils ne seraient pas soumis directement à un risque d'inondation.

6. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la carte des aléas annexée à l'arrêté d'approbation du plan de prévention du risque inondation de la commune de Lahonce que si la majeure partie des parcelles appartenant à M. et Mme L== n’est concernée par aucun des trois niveaux d’aléas inondation, faible, moyen ou fort, elles forment un ilot bordé au nord par le cours d’un bras de l’Adour, à l’ouest par des terrains classés pour une très faible partie en zone d’aléa moyen et sur une large superficie en zone d’aléa fort, à l’ouest également par des parcelles classées en zone d’aléa moyen, au sud par une vaste zone d’aléa fort dont elles ne sont séparées que par la route départementale 261 qui en constitue le seul accès, enfin à l’est par cette même route départementale. Si cette route est classée en zone d’aléa faible au droit de leurs parcelles, elle est ensuite classée en zone d’aléa moyen c'est-à-dire, caractérisée par une hauteur d'eau pouvant aller jusqu'à 1 mètre et par une vitesse d'écoulement pouvant atteindre 1 mètre par seconde, la hauteur d'eau étant supérieure à 0,5 mètre ou la vitesse supérieure à 0,5 mètre par seconde, sur l’ensemble de son tracé en direction du bourg de Lahonce. Dans son tracé en direction de Bayonne, elle est également classée en zone d’aléa moyen sur quelques mètres puis, sur la majeure partie de ce parcours, en zone d’aléa fort caractérisé par une hauteur d’eau supérieure à 1 mètre et/ou une vitesse d'écoulement supérieure à 1 mètre par seconde.

7. M. et Mme L==, pour soutenir que la route départementale 261, donnant seule accès à leurs parcelles, ne serait pas affectée du risque d’inondation, se prévalent d'une cartographie des aléas établie par le cabinet Stucky. Il ressort, toutefois, des pièces du dossier que cette carte, dont la méthodologie n’est pas indiquée, n'est qu'un document provisoire, contredit par les conclusions de l'étude réalisée postérieurement par la société grenobloise d’études et d’applications hydrauliques (Sogréah). Les requérants ne contredisent pas sérieusement les données de cette étude, dont les conclusions sont rappelées dans le rapport de présentation du plan et selon lesquelles la durée pendant laquelle la route départementale sera affectée par de tels phénomènes pourrait être de plusieurs jours. Par ailleurs, l'identification de tels aléas reposant non seulement sur l'appréciation de la hauteur d'eau par rapport à la cote de référence, mais également sur l'appréciation de la vitesse d'écoulement, la seule circonstance, à la supposer établie, que la cote de référence doive être fixée à la cote 3,20 NGF et non à la cote 3,30 à 3,40 comme retenu par le plan de prévention est à elle seule sans incidence sur l'appréciation de la dangerosité de la circulation sur la route départementale pendant le phénomène de crue. Pour la même raison, M. et Mme L== ne sauraient soutenir, alors qu'ils n'apportent aucun élément quant à la vitesse d'écoulement des eaux, que leurs parcelles relevaient d'un classement en zone jaune. En effet, le règlement du plan ne prévoit de classer de la sorte que les terrains situés dans une zone non urbanisée, exposée à un risque d'inondation faible caractérisé notamment par une vitesse d’écoulement inférieure à 0,5 mètre par seconde, même si ce règlement précise que la plupart des terrains concernés seront, durant la crise, d'accès difficile Enfin l'existence d'un dispositif d'alerte de crue sur le territoire couvert par le plan de prévention du risque inondation de la commune de Lahonce ne fait pas, en raison des incertitudes inhérentes à tout dispositif de prévision de phénomènes naturels pouvant être soudains, obstacle à ce que des terrains soient classés en zone orange à raison de la dangerosité des routes y donnant accès. Par suite, le classement des parcelles de M. et Mme L== en zone orange en raison de la dangerosité de la route départementale 261 pendant le phénomène de crue dans la portion y donnant accès ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée de l'exposition aux risques pris en compte pour l'élaboration du plan de prévention du risque inondation de la commune de Lahonce.

8. Il est de la nature même d'un plan de prévention du risque inondation de distinguer et de délimiter en fonction du degré d'exposition auxdits risques, des zones à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes et des zones ne nécessitant pas l'application de telles contraintes. Si les requérants se prévalent du classement en zone verte hachurée des terrains du centre européen de fret desservi par la même route départementale 261, ils ne contestent pas que la portion de cette route empruntée pour accéder à cette zone diffère de la portion donnant accès à leurs propres parcelles, et ne peuvent par suite être regardés comme placés dans une situation similaire. Dès lors que le classement des parcelles de M. et Mme L== ne repose pas, ainsi qu'il a été jugé au point 8, sur une appréciation manifestement erronée des risques auxquels elles sont exposées, ces derniers ne sauraient utilement se prévaloir de ce que les parcelles du centre européen de fret ont été classées en zone verte hachurées.

9. Par suite, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté du 18 octobre 2007 en tant qu'il classe en zone orange la partie des parcelles cadastrées section AC n° 121 et n° 122, appartenant à M. et Mme L==, située au dessus de la cote 3,20 m NGF.

En ce qui concerne la part de frais d'expertise mise à la charge de l'Etat :

10. Aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : « Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. (...) ».

11. Ainsi que le soutient le ministre, il ne ressort pas des pièces du dossier que le recours à une mesure d’expertise, ait été utile pour apprécier la validité du scénario de rupture de digues retenu par le plan de prévention des risques inondation de la commune de Lahonce. Toutefois et alors que cette expertise a été ordonnée à l’initiative des premiers juges sans qu’aucune des parties n’aient présenté de conclusions en ce sens, les dispositions précitées de l’article R. 761-1 du code de justice administrative ne font pas obstacle à ce que les frais en soient, dans ces circonstances particulières, mis à la charge de l’Etat. Par suite, le ministre de l’écologie, de l’énergie et du développement durable n’est pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal a mis à la charge de l’Etat les frais de l’expertise à hauteur de 38 378,63 euros.

Sur les conclusions d'appel incident :

12. L'article L. 561-1 du code de l'environnement, dans sa version alors en vigueur, dispose que : «I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations (...). II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, dites « zones de danger », en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction (...) ou, dans le cas où des constructions (...) pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2° De délimiter les zones, dites « zones de précaution », qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions (...) pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers (...) ».

13. En premier lieu, pour établir le plan de prévention du risque inondation de la commune de Lahonce, les services de l'Etat se sont tout d'abord appuyés sur une enquête auprès des élus et riverains afin d'identifier les crues historiques de l'Adour, telles que celles qui se sont produites en 1856, 1875, 1876 et 1952. Cette étude met en exergue la crue de 1952, qui est la mieux connue des quatre, et fait état de ce que, au vu des laisses de crue, le niveau d'eau a atteint la cote 2,90 NGF en un point de la commune. Après modélisation des crues centennales et historiques, la comparaison du résultat de celles-ci avec la crue de 1952 a établi que cette dernière avait été plus importante que la crue centennale modélisée ce qui a conduit à retenir la crue de 1952 comme crue de référence pour l'identification des aléas d'inondation sur la commune. L'aléa inondation a ensuite été cartographié en ne tenant pas compte de l'existence des digues.

14. Pour critiquer cette méthodologie et le choix de la crue de 1952 comme crue de référence, les intimés font valoir que l'étude réalisée par la société Sogréah en mars 2006 faisait état de la probabilité, suite aux modifications du lit mineur de l'Adour intervenues depuis cette crue, que les conséquences d'un événement similaire soient désormais de moindre ampleur. Toutefois l'Adour est un fleuve soumis aux influences des marées. Il en résulte qu'il y a lieu de tenir compte, pour le choix de la crue de référence, de la possibilité de combinaison entre un événement à dominante maritime, correspondant aux débits de l'Adour et de ses affluents couplé à une marée de fréquence centennale, et un événement à dominante fluviale, correspondant à une crue centennale des affluents de l'Adour couplée à une crue décennale de l'Adour et du Luy et à un événement marin moyen caractérisé par une marée de coefficient 70 avec des surcotes et décotes, mesurant l'écart entre les hauteurs d'eau observées et les hauteurs de marée astronomique prédites, moyennes. Le premier de ces scénarios affecte principalement les niveaux aval de l'Adour maritime entre l'embouchure et l'île de Lahonce, tandis que le second affecte essentiellement les niveaux amont du tronçon compris entre le bec des Gaves et l'île de Lahonce. Il ressort également de l'étude réalisée par la société Sogréah que la crue de 1952 s'est déroulée sous l'influence d'une marée de coefficient moyen de l'ordre de 70. Par suite, compte tenu de la nécessité de tenir compte de la possibilité de la combinaison entre un événement maritime et un événement fluvial, le préfet des Pyrénées-Atlantiques, en mettant en œuvre une telle méthodologie et en déterminant l'aléa de référence par rapport à la crue type de 1952, n'a pas méconnu les dispositions précitées du code de l'environnement.

15. Les intimés font également valoir que les cotes de référence retenues pour cartographier les aléas sont supérieures à la cote NGF maximale atteinte lors de la crue de 1952. Le fait que le recensement des laisses de la crue de 1952 fasse état d'une laisse située à la cote 2,90 NGF ne peut toutefois être regardé comme invalidant la modélisation effectuée qui détermine que les eaux, sur un événement de ce type, peuvent atteindre selon les points de la commune, des cotes NGF supérieures de 10 à 20 centimètres à celle de la plus haute laisse de crue encore identifiable. En se bornant à soutenir que ces variations sont infondées alors que le plan d'eau après inondation a un niveau NGF quasiment horizontal, sans apporter aucun élément à l'appui de cette affirmation, les intimés ne critiquent pas utilement la méthodologie mise en œuvre pour fixer les cotes de référence sur le territoire de Lahonce après majoration de 30 centimètres pour tenir compte des incertitudes des calculs hydrauliques et de la topographie.

16. En second lieu, les intimés soutenaient devant le tribunal que le risque d'inondation de niveau moyen auquel est confrontée la zone orange ne justifie pas que toute construction y soit interdite. Toutefois cette zone orange correspond à une zone exposée à un risque d’inondation moyen dans laquelle les terrains peuvent être exposés à une hauteur d'eau pouvant aller jusqu'à un mètre. Par suite, en interdisant toute occupation du sol et travaux, à l'exception des aménagements hydrauliques visant à réduire le risque et les conséquences sur les installations existantes, le règlement de la zone orange n'a pas méconnu l'objectif de préservation de la sécurité civile des populations contre les risques naturels qui est assigné à l'élaboration des plans de prévention du risque inondation.

17. Il résulte de ce qui précède que le comité de défense des riverains de l'Adour de Lahonce et M. et Mme L== ne sont pas fondés à demander l'annulation du jugement du 18 juin 2013 en tant qu'il a rejeté le surplus de leurs conclusions.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Les dispositions de cet article font obstacle à ce que soient mises à la charge de l’Etat, qui n’est pas partie perdante dans les présentes instances, les sommes dont le comité de défense des riverains de l'Adour de Lahonce et M. et Mme L== demandent le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE

Article 1er : L’intervention de la SARL Aquipierre n’est pas admise.

Article 2 : L'article 1er du jugement n° 0702533 du 18 juin 2013 du tribunal administratif de Pau est annulé.

Article 3 : Le jugement n° 0702533 du 18 juin 2013 du tribunal administratif de Pau est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 4 : Le surplus des conclusions du ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie est rejeté.

Article 5 : Les conclusions du comité de défense des riverains de l'Adour de Lahonce et de M. et Mme L== présentées par la voie de l'appel incident et leurs conclusions tendant à l’application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.