Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La clinique Saint-Germain a demandé au tribunal administratif de Limoges l’annulation de la décision en date du 10 juin 2011 par laquelle le directeur général de l’agence régionale de santé du Limousin a prononcé à son encontre une sanction financière d’un montant de 83 216 euros sur le fondement de l’article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale.

Par un jugement n° 11001052 du 11 avril 2013, le tribunal administratif de Limoges a annulé la décision du 10 juin 2011.

Procédure devant la cour :

Par un recours et des mémoires, enregistrés les 12 juin 2013, 4 octobre 2013, 21 juillet 2014 et le 3 juillet 2015, le ministre des affaires sociales et de la santé demande à la cour d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Limoges du 11 avril 2013 et de rejeter la demande présentée par la clinique Saint-Germain devant le tribunal administratif.

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Considérant ce qui suit :

1. La clinique Saint-Germain, établissement de santé privé conventionné, a fait l’objet, au cours de l’année 2010, d’un contrôle relatif à l’application de la tarification à l’activité portant sur la facturation de prestations d’hospitalisations effectuées en 2009. La commission de contrôle a relevé des surfacturations dues notamment à des erreurs de codage ayant entraîné des remboursements indus par les caisses primaires d’assurance maladie. A la suite de ce contrôle, sur le fondement des dispositions des articles L. 162-22-18 et R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale, le directeur général de l’agence régionale de santé du Limousin, par décision du 10 juin 2011, a infligé à la clinique Saint-Germain une sanction financière d’un montant de 83 216 euros. Par jugement du 11 avril 2013, le tribunal administratif de Limoges a annulé cette décision au motif que le rapport de contrôle n’avait été signé que par un seul des trois médecins chargés du contrôle en méconnaissance de l’article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale qui exige la signature du rapport par tous les médecins ayant effectué le contrôle, entachant ainsi d’irrégularité la procédure au terme de laquelle avait été prise la sanction contestée. Le ministre des affaires sociales et de la santé relève appel du jugement.

Sur les fins de non recevoir opposées au recours du ministre des affaires sociales et de la santé:

2. Aux termes de l’article L. 1432-1 du code de la santé publique : « Les agences régionales de santé sont des établissements publics de l'Etat à caractère administratif. Elles sont placées sous la tutelle des ministres chargés de la santé, de l'assurance maladie, des personnes âgées et des personnes handicapées (…) ». Aux termes de l’article L. 1432-2 du même code : « Le directeur général de l'agence régionale de santé exerce, au nom de l'Etat, les compétences mentionnées à l'article L. 1431-2 qui ne sont pas attribuées à une autre autorité. (…) Il peut ester en justice. Il représente l’agence en justice et dans tous les actes de la vie civile (…) ». Aux termes de l’article L. 1431-2 du même code : « Les agences régionales de santé sont chargées, en tenant compte des spécificités de chaque région : / (…) 2° De réguler, d'orienter et d'organiser, notamment en concertation avec les professionnels de santé, l'offre de services de santé, de manière à répondre aux besoins en matière de soins et de services médico-sociaux, et à garantir l'efficacité du système de santé. A ce titre: / (…) b) Elles autorisent la création et les activités des établissements de santé (…) ; elles contrôlent leur fonctionnement et leur allouent les ressources qui relèvent de leur compétence(…) ».

3. D’une part, il résulte de ces dispositions que, si l'agence régionale de santé est un établissement public disposant d'une personnalité juridique distincte de celle de l'Etat, elle exerce des compétences au nom de l'Etat, telles qu'énumérées à l'article L. 1431-2 du code de la santé publique, au nombre desquelles figure ainsi qu'il résulte du b) du 2° précité le contrôle du fonctionnement des établissements de santé et l'allocation de leurs ressources. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 1432-2 du code de la santé publique, R. 432-4 et R. 811-10 du code de justice administrative que la décision contestée du directeur général de l'agence régionale de santé du Limousin ayant été prise au nom de l'Etat, seul le ministre des affaires sociales et de la santé pouvait faire appel du jugement qui a annulé cette décision.

4. D’autre part, il résulte des dispositions du 2° de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement et des dispositions du III de l’article 2 du décret du 24 mai 2012 relatif aux attributions du ministre des affaires sociales et de la santé, que M. Godineau, chef de service, adjoint au directeur de la sécurité sociale, nommé par arrêté du Premier ministre et du ministre chargé de la santé du 18 mars 2011 publié au Journal officiel de la République française le 20 mars 2011, a du fait de cette nomination, compétence pour signer le recours au nom du ministre de la santé également chargé de la sécurité sociale, enregistré au greffe le 12 juin 2013. La circonstance qu’il n’est pas porté expressément mention dans le recours de ce qu’il est exercé par délégation du ministre des affaires sociales et de la santé est sans incidence sur la recevabilité du recours.

5. Dans ces conditions, les fins de non recevoir opposées par la clinique Saint-Germain au recours du ministre des affaires sociales et de la santé doivent être écartées.

Sur le bien-fondé du jugement :

6. En vertu des dispositions de l’article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale les établissements de santé sont passibles d’une sanction financière en cas de manquement aux règles de facturation, d’erreur de codage ou d’absence de réalisation d’une prestation facturée. Cette sanction est prise par le directeur général de l’agence régionale de santé à la suite d’un contrôle. L’article R. 162-42-10 alors en vigueur du même code dispose en son quatrième alinéa que : « A l'issue du contrôle, les personnes chargées du contrôle communiquent à l'établissement de santé par tout moyen permettant de déterminer la date de réception, un rapport qu'elles datent et signent mentionnant la période, l'objet, la durée et les résultats du contrôle et, le cas échéant, la méconnaissance par l'établissement de santé des obligations définies à l'alinéa précédent ». En vertu du cinquième alinéa de ce même article, l’établissement contrôlé dispose d’un délai de quinze jours pour présenter ses observations.

7. Il ressort du rapport du 21 octobre 2010, rédigé à l’issue du contrôle des activités de la clinique Saint-Germain, qu’en méconnaissance des dispositions citées de l’article R. 162-42-10 du code de la sécurité sociale il ne porte la signature que de l’un des trois praticiens qui ont effectué le contrôle, celle du médecin responsable du contrôle.

8. Toutefois, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé l’intéressé d'une garantie. Or, d’une part, il n’est ni établi ni même soutenu par la clinique Saint-Germain que cette circonstance aurait eu une influence sur le sens de la décision attaquée. D’autre part, la clinique Saint-Germain n’a été privée d’aucune garantie dès lors qu’il est constant que le contrôle a bien été effectué par les trois médecins contrôleurs désignés, ce qui n’est pas contesté par la clinique Saint-Germain, que le rapport a été établi par ces mêmes médecins ainsi qu’il ressort des conclusions de ce rapport qui précisent qu’elles sont constituées par les « Observations des médecins contrôleurs », dont les noms sont indiqués, que la clinique Saint-Germain a eu la possibilité durant le contrôle de discuter des dossiers concernés avec ces contrôleurs et qu’enfin lors de la communication à la clinique qui lui a été faite du rapport, celle-ci a eu la possibilité d’interroger les médecins contrôleurs et le directeur de l’agence régionale de santé sur l’éventualité d’un désaccord entre les médecins contrôleurs sur certains dossiers. Dans ces conditions, compte tenu du déroulement de l’ensemble de la procédure, notamment des échanges intervenus au moment du contrôle et entre la transmission du rapport de contrôle à la clinique et la notification de la sanction envisagée, cette irrégularité n’a pas entaché la sanction attaquée d’illégalité. Par suite, c’est à tort que, pour annuler la sanction dont la clinique Saint-Germain a fait l’objet, le tribunal administratif s’est fondé sur le motif tiré de ce que le rapport n’avait été signé que par le médecin responsable du contrôle.




9. Il appartient à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel d’examiner les moyens invoqués par la clinique Saint-Germain, tant en première instance qu’en appel.




Sur les conclusions à fin d’annulation de la sanction :




En ce qui concerne la légalité externe :




10. En premier lieu, il résulte des dispositions des articles L. 162-22-18 et R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale qu’une sanction financière prononcée sur le fondement de l’article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale doit être motivée. Pour satisfaire à cette exigence, le directeur général de l’agence régionale de santé doit indiquer, soit dans sa décision elle-même, soit par référence à un document joint ou précédemment adressé à l’établissement de santé, outre les dispositions en application desquelles la sanction est prise, les considérations de fait et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde pour décider de son principe et en fixer le montant.




11. La sanction financière attaquée prise le 10 juin 2011 par le directeur général de l’agence régionale de santé du Limousin cite les articles pertinents du code de la sécurité sociale dont il est fait application. La décision répond aux observations préalables présentées par la clinique à la suite de la communication qui lui avait été faite du rapport de contrôle. Elle indique le montant total de la sanction financière, le détail des sommes la composant étant précisé par deux documents annexés à la décision, intitulés « Données financières », qui rappellent l’ensemble des éléments ayant servi de base au calcul de la sanction selon les dispositions des articles R. 162-42-11 et R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale, pour chacun des deux champs d’activités contrôlés ayant donné lieu à sanction, champs 1 et 2, parmi ces éléments figurant les recettes annuelles d’assurance maladie de l’année antérieure au contrôle, perçues par la clinique et donc nécessairement connues d’elle. Est également joint à la décision attaquée un tableau donnant la liste de tous les dossiers contrôlés et les manquements constatés appartenant au « champ 1 » regroupant les séjours classés dans les GHS (groupes homogènes de séjour) 4125 ou 4126 (interventions transurétrales ou par voie transcutanée, niveau 1 ou 2) ou 4518 ou 4520 (prostatectomie transurétales, niveau 1, 2 ou 3) ayant donné lieu à sanction. La décision attaquée se réfère également au courrier en date du 22 mars 2011 par lequel le directeur général de l’agence régionale de santé indiquait à la clinique le montant des sanctions envisagées et auquel était jointe la liste de tous les dossiers contrôlés et les manquements constatés appartenant au « champ 2 ». Dans ces conditions, la décision attaquée, qui indique par elle-même mais aussi par référence à des documents joints ou précédemment adressés à la clinique, outre les dispositions en application desquelles la sanction est prise, les considérations de fait et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour décider de son principe et en fixer le montant, est suffisamment motivée, alors même que n’était pas joint à la décision l’avis émis par la commission de contrôle dans sa séance du 16 mai 2011 sur le montant de la sanction au vu des observations formulées par la clinique à la suite de la communication qui lui avait été faite du rapport de contrôle. En conséquence, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait insuffisamment motivée doit être écarté.




12. En deuxième lieu, la clinique Saint-Germain soutient que la procédure est entachée d’irrégularité dès lors que la délibération du 16 mai 2011 de la commission de contrôle de l’agence régionale de santé ne précise pas le décompte des voix, est insuffisamment motivée et a été prise en méconnaissance du principe d’impartialité.




13. D’une part, il ne résulte ni des dispositions de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale - en vertu duquel la sanction envisagée et les motifs la justifiant sont notifiés à l'établissement par tout moyen permettant de déterminer la date de réception et selon lesquelles l'établissement dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations au terme duquel le directeur général sollicite l'avis de la commission de contrôle, notamment sur le montant de la sanction - ni d'aucune autre disposition, que le procès-verbal de la réunion de la commission de contrôle, instance exclusivement dotée de compétences à caractère consultatif ou son avis doit comporter une publicité du décompte des voix, qu'il doit être motivé ni, d'ailleurs, qu'il soit communiqué à l'établissement en cause, auquel doit être, en revanche, communiquée la décision motivée du directeur général de l'agence régionale de santé. Au demeurant, il ressort du relevé de conclusions de la séance du 16 mai 2011 que la commission de contrôle s’est prononcée à l’unanimité sur le cas de la clinique Saint-Germain et que son avis est motivé. Dès lors, les moyens tirés de ce que l'avis de la commission de contrôle ne comporte pas le décompte des voix ou une motivation suffisante doivent être écartés.




14. D’autre part, les membres de la commission de contrôle sont soumis, comme tout membre d'une commission administrative, au principe d'impartialité, et doivent, ainsi que le rappelle l'article R. 162-42-8 du code de la sécurité sociale, s'abstenir de participer aux délibérations lorsqu'ils ont un intérêt personnel ou direct à l'affaire qui en est l'objet. Toutefois, la circonstance que lors de la séance au terme de laquelle la commission de contrôle qui a émis l'avis au vu duquel le directeur général de l'agence régionale de santé du Limousin a pris la sanction en litige, un praticien conseil, président de l’unité de coordination régionale, a procédé à une présentation des dossiers à la commission de contrôle, sans siéger avec voix délibérative à ladite commission, dont il est constant qu’il n’a pas lui-même participé au contrôle de l’activité de la clinique et dont il n’est pas soutenu qu’il aurait eu un intérêt personnel ou direct à l'affaire, n’est pas de nature à établir la méconnaissance par la commission de contrôle du principe d’impartialité.




En ce qui concerne la légalité interne de la sanction :




15. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la clinique Saint-Germain, le principe de la présomption d'innocence ne fait pas obstacle à ce que le directeur général de l'agence régionale de santé, après avoir constaté des cas de manquements prévus à l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, prenne à l'encontre de l'établissement concerné une sanction immédiatement exécutoire, qui ne présente pas de caractère prématuré, cela, bien que le litige opposant l'établissement à l'assurance maladie en matière de répétition d’indus, n'avait pas donné lieu à une décision judiciaire définitive à la date de la décision de sanction, dès lors que l'action en recouvrement des indus, qui vise la récupération du trop-perçu des seuls séjours contrôlés avec anomalie, est indépendante de la procédure visant à appliquer une sanction financière.




16. En deuxième lieu, la clinique soutient qu’en l’absence de manquements réitérés aux règles de facturation, d’erreur de codage ou d’absence de réalisation d’une prestation facturée, aucune sanction ne pouvait être prise sur le fondement des dispositions de l’article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale.




17. Toutefois, la clinique Saint-Germain a fait l’objet d’un contrôle au terme duquel il a été relevé, s’agissant du champ 1, que la facturation de 10 séjours, dont la liste était donnée, était erronée en raison du non respect des règles de codage des DAS (diagnostics associés significatifs) et s’agissant du champ 2, que la facturation de 44 séjours, dont la liste était également donnée, était injustifiée au motif que les dossiers médicaux correspondant étaient manquants. Ces dossiers ont fait l’objet de discussions lors du contrôle entre les contrôleurs et les médecins de l’établissement, et les erreurs ont été confirmées par la commission de contrôle à la suite des observations de l’établissement. Devant la juridiction, la clinique Saint-Germain se borne à alléguer qu’elle ne s’est rendue coupable d’aucun manquement sans invoquer d’élément susceptible d’infirmer les relevés des contrôleurs. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale doit donc être écarté.




18. En troisième lieu, la clinique Saint-Germain soutient que le contrôle a porté sur un nombre de dossiers trop faible par rapport aux activités de l’établissement.




19. En vertu des dispositions du 2ème alinéa de l’article R. 162-42-10 du code de la sécurité sociale, le contrôle, prévu par l’article L. 162-22-18 du même code pour déceler les manquements par les établissements de santé aux règles de facturation, leurs erreurs de codage ou l’absence de réalisation d’une prestation, peut « porter sur tout ou partie de l’activité de l’établissement et peut être réalisé sur la base d’un échantillon tiré au sort », aucune disposition de l’article L. 162-22-18 n’interdisant cette modalité de contrôle.




20. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier et notamment des deux fiches annexées à la décision attaquée, émanant de l’unité de coordination régionale du Limousin, intitulées « Données financières EX OQN », que, pour le champ n° 1, sur les 137 dossiers compris dans ce champ, 112 dossiers ont été contrôlés, tandis que pour le champ 2, sur 188 dossiers, 120 ont été contrôlés. Dans ces conditions, l’échantillon retenu peut être regardé comme quantitativement représentatif de l’activité de la clinique dans ces deux champs. Si la clinique conteste également le caractère représentatif des activités retenues dans les champs cités par rapport au reste de ses activités, elle n’apporte aucun élément à l’appui de ses allégations, alors qu’il ressort des pièces du dossier que les activités figurant dans les champs 1 et 2 ne sont pas les seules à avoir été contrôlées puisque le contrôle a également porté sur trois autres champs qui n’ont pas donné lieu à sanction financière.




21. En quatrième lieu, la clinique Saint-Germain fait valoir que le montant de la sanction financière qui lui a été infligée, qui, en vertu des dispositions de l’article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, est fonction du pourcentage des sommes indument perçues par rapport aux sommes dues, a été déterminé sans déduction des sous-facturations relevées par les médecins contrôleurs. Toutefois, la clinique n’apporte aucun élément précis à l’appui de ses allégations notamment quant à l’existence et au montant des sous-facturations qui auraient dû être prises en compte.




22. En cinquième lieu, selon la clinique Saint-Germain, la décision attaquée serait entachée d’erreur de fait car l’absence de gravité et de caractère réitéré des manquements relevés par l’administration faisait obstacle à ce qu’elle soit sanctionnée sur le fondement des dispositions de l’article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale.




23. Aux termes des dispositions du 1er alinéa de l’article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale en vigueur à la date de la décision : « Les établissements de santé sont passibles, après qu'ils ont été mis en demeure de présenter leurs observations, d'une sanction financière en cas de manquement aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée ». Le troisième alinéa du même article dispose que le montant de la sanction « est fonction du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues et du caractère réitérés des manquements ». Le premier alinéa de l’article R. 162-42-12 du même code dispose que : « Le montant de la sanction est déterminé par le directeur général de l’agence régionale de santé sur avis de la commission de contrôle en fonction de la gravité des manquements constatés (…) ». Il ressort de ces dispositions que le montant de la sanction est déterminé en prenant en compte la réitération des manquements et leur gravité. Mais, il n’en résulte pas que le principe du prononcé de la sanction soit soumis à des conditions tenant à la gravité particulière des manquements constatés ou à leur réitération, la sanction, ainsi que le prévoient les dispositions de l’article L. 162-22-18 pouvant être infligées dès lors qu’ont été constatés des manquements aux règles de facturation, des erreurs de codage ou l’absence de réalisation d'une prestation facturée.




24. En sixième lieu, la clinique Saint-Germain soutient que la sanction financière est disproportionnée par rapport à la gravité de ses manquements et qu’elle a fait l’objet d’un traitement discriminatoire par rapport à d’autres établissements de santé.




25. Selon les dispositions des articles R. 162-42-11 et R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale, lorsque, comme en l’espèce, le contrôle porte sur des séjours présentant des caractéristiques communes, le montant de la sanction est fixé dans la limite de 10 % des recettes annuelles d’assurance maladie pour l’année antérieure au contrôle afférentes à ces séjours, lorsque le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues est supérieur à 2 % et inférieur ou égal à 5 %. En revanche, selon ces mêmes dispositions, le montant de la sanction est limité à 50 % des recettes annuelles d’assurance maladie pour l’année antérieure au contrôle, afférentes à ces séjours, lorsque le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues est supérieur à 30 %.




26. Il ressort des pièces du dossier et il n’est d’ailleurs pas sérieusement contesté qu’eu égard au pourcentage des sommes indûment perçues par la clinique par rapport aux sommes dues dans le champ 1, soit 2,93 %, pouvait être appliqué pour le calcul de la sanction un montant égal à 10 % de la recette d’assurance maladie afférente au champ contrôlé soit la somme de 33 952,50 euros. En ce qui concerne le champ 2, le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues, soit 41,21 %, permettait à l’agence régionale de santé d’appliquer le pourcentage de 50 % de la recette d’assurance maladie afférente au champ contrôlé pour le calcul de la sanction, soit 49 263,50 euros. Si la clinique Saint-Germain relève que le montant des sommes indûment perçues était faible, 14 279,31 euros, la sanction appliquée n’apparaît pas disproportionnée eu égard au fait que, en ce qui concerne le champ 1, les erreurs de codage relevées n’étaient pas sans conséquence puisqu’elles ont entraîné le paiement par les caisses d’assurance maladie de sommes indues et qu’en ce qui concerne le champ 2, les erreurs sanctionnées correspondent en réalité à des dossiers manquants ne permettant pas de justifier les sommes demandées aux caisses et qui doivent donc être regardées comme indues à la clinique. Dans ces conditions la clinique Saint-Germain n'est pas fondée à soutenir que la sanction prononcée à son encontre présenterait un caractère disproportionné et qu’elle aurait fait l’objet d’un traitement discriminatoire par rapport à d’autres établissements de santé quant au montant de la sanction infligée.




27. Il résulte de ce qui précède que le ministre des affaires sociales et de la santé est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a annulé la décision du directeur général de l’agence régionale de santé du Limousin du 10 juin 2011.




Sur les conclusions de la clinique Saint-Germain tendant à l’application immédiate de la loi répressive nouvelle plus douce :




28. Un recours devant le juge administratif tendant, comme en l’espèce, à l’annulation d’une sanction prononcée à l’encontre d’un établissement de santé sur le fondement de l’article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, qui a le caractère d’une sanction visant à réprimer la méconnaissance des règles particulières auxquelles est soumis l’exercice d’une activité professionnelle déterminée, relève du contentieux de l’excès de pouvoir. Dans ces conditions, il n’appartient pas à la cour de faire application immédiate de la loi répressive nouvelle plus douce, application qui ne relève que des pouvoirs du juge du plein contentieux lequel statue sur le bien-fondé de la décision en se plaçant à la date de son arrêt et non à celle de la décision comme le juge de l’excès de pouvoir. Les conclusions de la clinique Saint-Germain doivent donc être rejetées.





Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :




29. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par la clinique Saint-Germain et non compris dans les dépens.






DECIDE





Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Limoges du 11 avril 2013 est annulé.




Article 2 : La demande présentée par la clinique Saint-Germain devant le tribunal administratif de Limoges et ses conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.